Av Hans Zettermark
I Natos nya strategiska koncept från förra året framhålls ett antal viktiga nyckelbegrepp: den transatlantiska länken; att vidmakthålla alliansens militära förmåga; den europeiska säkerhets- och försvarsidentiteten, krisförebygganden och konflikthantering, partnerskapet för fred, samarbetet med Ryssland och dialogen med medelhavsländerna; Nato-utvidgningen; samt rustningskontroll, nedrustning och icke-spridning (av massförstörelsevapen och militär teknologi).
Bortsett från den deklaratoriska funktionen hos konceptet, det faktum att man knappast kan prioritera allt det ovanstående, samt att ett antal av begreppen kan komma i konflikt med varandra, kan man konstatera att en fortsatt Nato-utvidgning anses vara så viktig att den särskilt nämns.
Av det kan man dra slutsatsen att Nato inte har utvidgats för sista gången, frågan är bara när, var och hur det kommer att äga rum. För att kunna bättre svara på det kan man med fördel studera förspelet till den senaste utvidgningen. Förra våren upptogs ju Polen, Ungern och Tjeckien som medlemmar. Men processen hade varit lång.
Förhistorien
I början av 1990-talet – efter Berlinmurens, Warszawapaktens (WP) och Sovjetunionens fall – uttryckte flera central- och östeuropeiska länder önskemål om Nato-medlemskap. Som ett svar på detta inrättades det nordatlantiska samarbetsrådet, NACC, som blev ett slags diskussionsforum för både Nato-medlemmar och icke-medlemmar. Det fanns nog en förhoppning om att NACC skulle räcka en bra bit som surrogat, eller åtminstone som avledningsmanöver, för Nato-medlemskap. Men så skulle det inte bli.
Aspirationerna fanns kvar i f. d. WP-länder och tidigare sovjetrepubliker. Vidare debatterades en eventuell Nato-utvidgning i väst. Bland de argument som framfördes i USA för en utvidgning var; incitament för en positiv utveckling i och bland aspirantländerna, stabilitet vid Tysklands östra gräns, samt att ta tillfället i akt att uppnå en mer geopolitiskt gynnsam situation (medan Ryssland var svagt eller någorlunda vänligt sinnat). Motargumenten rörde sig främst kring att man inte borde riskera samarbetet och de relationerna med Ryssland (framför allt viktiga p.g.a. Rysslands kärnvapen) samt risken att Nato skulle urvattnas och bli ineffektivt vid en utvidgning.
Bill Clinton vann presidentvalet i november 1992 främst på inrikespolitik och plånboksfrågor och tillträdde i januari 1993. Utrikes- och säkerhetspolitiken hjälpte inte George Bush. Men även den nya administrationen engagerades snabbt i den europeiska säkerhetspolitiken. I april 1993 besökte de tjeckiska och polska presidenterna, Vaclav Havel och Lech Walesa, Washington och uttryckte önskan om Nato-medlemskap. Det började se ut som att det behövdes något mer än NACC för att tillmötesgå centraleuropéerna. I oktober kom en förvarning om att något var på gång. Och vid Nato-toppmötet i januari 1994 annonserades Partnerskapet för fred (PfP, PFF).
Liksom NACC tillkom alltså PfP på amerikanskt initiativ. PfP är ingen organisation utan en form för samarbete mellan Nato och icke-medlemmar. Härigenom skulle militära relationer kunna utvecklas och icke-medlemmar kunna involveras utan att de fick kontroll över Nato.
Men inte heller detta skulle visa sig vara nog. Visserligen välkomnades PfP-samarbetet av ”Nato-aspiranterna” som en bra form för att förbereda sig för ett inträde – men det sågs absolut inte som en ersättning. Redan samma månad som PfP lanserades sade Clinton på besök i Prag att det inte var fråga om, utan när och hur, Nato skulle utvidgas. I juli samma år, i Warszawa, sade han att ”vi måste diskutera inom Nato om nästa steg”.
I september 1994 informerade Richard Holbrooke, som då var Assistant Secretary of State for European Affairs, Pentagon om att man skulle föra en dubbelspårsstrategi; eftersträva utvidgning samtidigt som man fördjupade samarbetet med Ryssland. Under hösten ”filades” det på den. Under 1995 upptog händelserna i Bosnien och förhandlingarna i Dayton en stor del av den amerikanska administrationens, och Holbrookes, tid och uppmärksamhet. Utvidgningsprocessen gick på sparlåga, men skulle snart ta fart igen.
Efter Dayton
Den amerikanska kongressen, framför allt republikanerna, var i huvudsak för en utvidgning, men man kunde inte säga för mycket förrän Jeltsin blivit omvald i juli 1996. Samtidigt fanns det goda inrikespolitiska skäl för Clinton att uttala sig positivt i utvidgningsfrågan inför presidentvalet i USA. Många amerikaner härstammar från Centraleuropa. I oktober, när det varit ”fred” i Bosnien i ett år, höll Clinton ett tal i Detroit (där det bor många potentiella väljare med centraleuropeiska rötter) där han uttryckte sitt stöd för intagning av nya medlemmar 1999, då alliansen skulle fira sitt 50-årsjubileum. För att lotsa det igenom kongressen gällde det nu att inte reta Ryssland, samtidigt som man inte fick ge Moskva för stort inflytande.
Lösningen blev att man i maj-juni 1997 gav PfP en mer institutionell ram genom att ombilda NACC till det euro-atlantiska partnerskapsrådet (EAPC, EAPR) som fick utökade uppgifter. Men dessutom gav man Ryssland en ”positiv särbehandling” genom att inrätta det permanenta, gemensamma Nato-Rysslandsrådet (PJC). På så vis fick Ryssland erkänsla som åtminstone ”främst bland jämlikar” – eller inofficiell status som stormakt. Även Ukraina fick en särskild överenskommelse.
I april 1998, efter mycken debatt – bl. a. om vad en utvidgning skulle kosta i ekonomiska termer röstade senaten (som måste godkänna alla internationella avtal) ja till att inbjuda Polen, Ungern och Tjeckien till medlemskap. Röstsiffrorna var övertygande 80-19. Däremot skulle alltså inte Rumänien och Slovakien komma ifråga denna omgång. Bidragande till det starka jaet var att utvidgningen skulle bli billig och att Ryssland hade lugnats (även ekonomiskt), att kampanjen för en utvidgning varit framgångsrik, samt att republikanerna (Clinton är ju demokrat) som hade majoritet i kongressen tyckte att de själva drivit frågan.
I och med det amerikanska godkännandet öppnades vägen för motsvarande beslut i de övriga Nato-länderna. Visserligen är Nato en mellanstatlig (inte alls överstatlig) organisation – och alla har veto. Men ingen vill bli sittande med Svarte Petter och utmålas som nej-sägare. Vidare står inflytandet i viss proportion till bidraget – och USA står för de största ekonomiska och militära bidragen till Nato. Så de tre länderna upptogs i Nato våren 1999.
Säkerhetspolitiska konsekvenser
Vad har då Nato-utvidgningen haft för betydelse för centraleuropeisk säkerhet? Den har nog snarast varit positiv. Observera här att som så ofta i internationell politik så är själva resan viktigare än att komma fram. De krav som ställs på nya medlemmar är stabilitetsbefrämjande (och påminner dessutom om ett antal av de krav som ställs på EU-kandidater). En hel del reformer och framsteg har gjorts tack vare hoppet om medlemskap i Nato och/eller EU. I Polen har Nato-kraven på civil kontroll över krigsmakten lett till att man för första gången fått en civil försvarsminister. Ungern, Rumänien och Slovakien har löst sina inbördes gräns- och minoritetsproblem. Fasta gränser utan krav på justeringar, samt en god behandling av minoriteter är Nato-krav – man vill ju inte importera problem (även om exempelvis Nato-medlemmen sedan 1952, Turkiet, inte är något skinande exempel i dessa sammanhang). Såväl Nato som EU kräver att tillkommande medlemmar skall vara demokratier i västerländsk mening och ha en fungerande marknadsekonomi – vilket i alla fall inte bromsar reformerna.
Men även i ett större perspektiv kan processen sägas ha varit positiv. Nato-länderna och Ryssland har haft ett ömsesidigt intresse att föra en politisk dialog – för att få en utvidgning till stånd, resp. att göra den så aptitlig som möjlig. Dessutom har kandidatländerna haft ett incitament att ha ett så gott förhållande som möjligt även med Ryssland. I det militära förberedelsearbetet inför utvidgningen inom ramen för PfP, har olika nationers officerare och soldater lärt sig samarbeta – vilket har underlättat fredsoperationerna på Balkan; IFOR, SFOR och KFOR.
Framtiden?
För en fortsatt utvidgning är naturligtvis de baltiska länderna mer kontroversiella. De ryska reaktionerna kan förväntas bli betydligt mer negativa då det gäller före detta beståndsdelar i själva Sovjetunionen (och i Moskva kan det nog snarast ses som positivt – även om ingen där skulle erkänna det – att någon håller reda på Polen). Ekonomiskt och militärt kan Estland, Lettland och Litauen inte bli någon större tillgång på mycket länge. Risken för ”utspädning” kommer därtill också från att det blir ett större antal medlemmar som sinsemellan är/blir alltmer olika. I detta ljus skall man se den ”charter” som USA har undertecknat med de baltiska staterna.
Således kan man förvänta sig att ett EU-medlemskap ligger närmare tillhands för balterna, medan Nato:s nästa utvidgning snarare skulle omfatta några av länderna Slovakien, Slovenien, Rumänien och möjligen Bulgarien. Om nu inte någon av de fyra nuvarande EU-medlemmarna som inte är med i Nato (Finland, Irland, Sverige och Österrike) – och som heller inte vill bli med – ändrar sig. Detta ligger nog längre bort i tiden.
Nato är visserligen den enda säkerhetsorganisationen i Europa som har en reell militär förmåga. Men Nato är inte den enda säkerhetsorganisationen och existerar bara på sina medlemmars nåder. Alla medlemsstaterna är med i FN och i OSSE, dessutom är elva av nitton medlemmar också med i EU – som håller på att skaffa sig embryot till en militär förmåga. Det finns alltså en vidare ram inom vilken Nato har att verka. Väven av organisationer – till de ovannämnda kan läggas EAPC, Europarådet, Världsbanken, internationella valutafonden, G7/G8 – spinns allt tätare.
Skillnaden mellan att vara med och att inte vara med blir allt mindre för varje år. Den eftersträvade dynamiken (”stillastående är tillbakagång”) snarare än reell försvarsförmåga gör dock att utvidgningsprocessen (och det heter enlargement, inte expansion, på engelska) kommer att fortgå. Den kommer att vara samordnad, om än inte perfekt synkroniserad, med EU:s utvidgning. Och den kommer inte att tillåtas bli negativ för stabiliteten och säkerheten i Europa. Meningsskiljaktigheter mellan Nato och Ryssland som i fallet Kosovo är i så fall mer allvarliga. Men inte ens de tilläts ta överhanden. Rätt hanterad finns det något positivt i utvidgningsprocessen för alla parter.
