Av Tomislav Dulic
När detta skrivs faller bomberna över Jugoslavien. Slobodan Milosevic har sagt att han inte kommer att tillåta “utländsk ockupation” av Serbiens territorium och att inte ens NATOs bombningar kan få serberna att dra sig tillbaka. De västerländska förhandlarna trodde hela tiden under förhandlingarna i Rambouillet att den jugoslaviske presidenten bluffade och skulle ge vika, precis som under förhandlingarna i Dayton. Det föreligger emellertid vissa fundamentala skillnader mellan Dayton och Rambouillet/Paris, som aktörerna bortsåg från när de beslutade sig för att inleda bombräderna. Historien upprepar sig visserligen inte och varje konflikt är unik, men de senaste händelserna erbjuder ett sällsynt tillfälle till en intressant historisk komparation, som kan illustrera skillnaderna mellan de två kriserna.
Julikrisen 1914
Klockan 18.00 den 23 juli 1914, nästan en månad efter mordet på ärkehertig Franz Ferdinand, klev den österrikiske ambassadören Baron von Giesl in hos Serbiens finansminister, Lazar Pacu, med ett telegram i handen. Telegrammet innehöll de 10 punkter som den Österrike-Ungerska regeringen ville att Serbien skulle acceptera för att undvika en krigsförklaring. Tidpunkten var medvetet vald; serberna fick endast 48 timmar på sig att besvara ultimatumet, trots att det var valrörelse och den serbiske premiärministern Nikola Pasic inte var i Belgrad. När Pacu påpekade att serberna behövde mer tid för att sammankalla kabinettet, svarade Giesl syrligt att “ministerns återresa med tanke på landets storlek i järnvägens, telegrafens och telefonens tidsålder knappas kunde röra sig om en affär som krävde mer än några timmar”.
Den serbiske premiärministern anlände till Belgrad klockan 05.00 på morgonen den 24 juni och ställdes då inför ett ultimatum som innebar stora inskränkningar i Serbiens suveränitet. Av de tio punkterna var det framförallt två som ansågs vara oacceptabla: punkt 4 om att den serbiska regeringen skulle gå med på att avskeda alla de tjänstemän och officerare som enligt österrikarna var “skyldiga till att ha agiterat mot den österrike-ungerska monarkin”, samt punkt 5 enligt vilken österrikiska tjänstemän skulle delta i förundersökningen mot konspiratörerna i Belgrad.
I det diplomatiska spel som följde, gällde det för serberna att mobilisera omvärldens stöd för att förhindra en österrikisk invasion. De serbiska aktörerna var övertygade om att endast ett starkt militärt hot kunde avskräcka en österrikisk invasion. Detta var för övrigt en korrekt uppfattning, eftersom tyskar och österrikare redan i början av juli hade beslutat att provocera fram ett krig. När baron Giesl var på väg till Belgrad efter en semester i Frankrike, hade nämligen utrikesminister Berchtold sagt till honom: “Hur serberna än reagerar på ultimatumet, måste du bryta förbindelserna och det måste bli krig”.
Samtidigt som serberna grubblade över hur de skulle svara på ultimatumet, fick de veta att ingen av de vänligt ställda grannländerna Grekland och Rumänien skulle stödja dem militärt. Det visade sig till och med att brodernationen Montenegro vacklade. Frankrikes premiärminister Raymond Poincaré var på resa från Petersburg till Stockholm och kunde inte kontaktas, medan britterna hade problem i Ulster och var ointresserade av en ny konflikt på Balkan. Med andra ord var Ryssland nyckeln, ett Ryssland som 1914 var på politisk, militär och ekonomisk frammarsch.
När serberna överlämnade svaret på ultimatumet klockan 18.00 den 28 juli 1914, var de medvetna om att det skulle vara otillfredsställande. Men visste de om att de skulle få militärt stöd från Ryssland? Det har tidigare hävdats att serberna fick ett avgörande meddelande vid lunchtid den 28 juli, som förvissade dem om ryskt stöd. Med hjälp av de serbiska källor som släpptes under 80-talet kunde man fastställa att så med största sannolikhet inte var fallet; under ett samtal mellan ambassadör Spalajkovic och Sazonov i Petersburg lovade visserligen den ryske utrikesministern att han skulle försöka skrämma österrikarna med hjälp av vapenskrammel, men att serbernas svar “måste vara avhängigt av deras egen försvarsförmåga”. Istället för att utlova ett ryskt anfall, föreslog han att de skulle retirera och därefter appellera till världssamfundet om stöd. Serberna var dessutom misstänksamma mot ryssarna med tanke på hur Petersburg hade agerat vid tidigare konflikter mellan Österrike-Ungern och Serbien, framförallt i samband med den så kallade annektionskrisen 1908(Österrike-Ungerns annektion av Bosnien och Hercegovina). Rysslands vägran att stödja Serbien vid det tillfället resulterade i ett förödmjukande serbiskt diplomatiskt nederlag med inrikespolitiska problem som följd. Även de tyska och österrikiska aktörerna ansåg med ledning av tidigare erfarenhet att det fanns en risk för ett serbiskt tillbakadragande i sista stund. De vinnlade sig därför om att formulera ultimatumet på ett sådant sätt att serberna omöjligen kunde acceptera det. Beträffande Petersburgs eventuella stöd trodde de “att ryssarna – fastän de är serbernas vänner – ändå inte kommer att göra något”.
Den serbiska regeringens svar på ultimatumet innebar i praktiken att punkterna 4 och 5 förkastades och det är historiskt vedertaget att svaret ansågs vara mycket tillmötesgående. Den brittiske utrikesministern Edward Grey påpekade att ultimatumet “var det mest fruktansvärda dokument jag har sett en suverän stat överräcka till en annan”. Det var med andra ord intrånget i Serbiens suveränitet som gjorde att de serbiska aktörerna förkastade ultimatumet, trots att de inte var säkra på att få ryskt stöd vid en konflikt. Erik Ringmar har i sin avhandling Identity, interest and action från 1996 pekat på hur historieskrivningen hittills har bortsett från de förklaringsmodeller som ett aktörsperspektiv kan erbjuda. Aktörernas nyformulerade självbild och synen på Sveriges roll var enligt Ringmar avgörande för landets inträde i 30-åriga kriget. Man skulle kunna säga att samma sak gällde första världskrigets utbrott: de österrikiska aktörerna kände sig av prestigeskäl tvungna att anfalla serberna, särskilt som de inte kunde drömma om att det skulle leda till världskrig, samtidigt som serberna av andra prestigeskäl inte kunde acceptera ultimatumet.
Kosovokrisen 1999
De serbiska aktörerna med den serbiske premiärministern Milan Milutinovic i spetsen klargjorde hela tiden i Rambouillet att de inte kunde acceptera kränkningarna av Serbiens suveränitet, vilket i praktiken betydde att den serbiska regeringen vägrade låta NATO-trupper gå in i Kosovo för att säkerställa fredsöverenskommelsens implementering. Västerländska bedömare antog med erfarenhet av förhandlingarna i Dayton att de serbiska aktörerna bluffade och förhandlingarna präglades från första stund av denna förutfattade mening.
Om man gör en jämförelse med början av seklet kan man konstatera att Dayton kan liknas vid annektionskrisen 1908. Vid Dayton ville de serbiska aktörerna expandera sitt inflytande utanför landets gränser, medan annektionskrisen syftade till att förhindra en österrikisk annektering av ett område som Serbien hade aspirationer på. Det innebar att serberna fick tillämpa en offensiv förhandlingsmetod och anta rollen som aggressiv part i förhandlingarna. 1908 hade österrikarna redan annekterat Bosnien och Hercegovina och därmed ställt serberna inför fait accompli. För dem återstod endast att försvara ockupationen och låta serberna fatta det avgörande beslutet om att starta ett erövringskrig som de omöjligen kunde vinna.
Till skillnad från annektionskrisen 1908 och förhandlingarna i Dayton handlade julikrisen 1914 och Rambouillet/Paris om en annan förhandlingssituation, med helt andra insatser i vågskålen. Den 19 februari sade Milosevic att den serbiska regeringen aldrig skulle ge upp Kosovo, inte ens till priset av bombningar och NATO-truppernas utplacering på serbiskt territorium ansågs utgöra den stora stötestenen för ett avtal. Att tillåta främmande truppers närvaro p serbiskt territorium innebar ett allvarligt intrång i Jugoslaviens suveränitet och territoriella integritet, som Milosevic inte kunde svälja.
De serbiska aktörerna räknade inte med ryskt militärt stöd, visa av erfarenhet från kriget i Bosnien. På sin höjd kunde de hoppas på fördömanden i FN:s säkerhetsråd, inget annat. Så blev det också, men Jeltsins skarpa uttalanden följdes inte av handfast militärt stöd, vilket inte är förvånande med tanke på att den ryska krigsmakten och Rysslands inflytande på den internationella arenan är väsentligt svagare idag än både 1908 och 1914.
Av fredsförslaget “bidde det en tumme”. Vid presskonferensen efter Rambouillet försökte Madeleine Albright tappert påskina att någon form av lösning hade nåtts. I själva verket hade grupperna inte mötts öga mot öga och “förhandlandet” hade formen av konsultationer med delegationerna, som i huvudsak syftade till att utforma avtalet på ett sådant sätt att albanerna kunde förmås skriva under. Det bekräftas för övrigt av Albrights anmärkningsvärda uttalande om att man måste få albanerna att skriva under i Paris “för att situationen åter skall bli svart och vit”.
Idag är katastrofen fullständig. Samtidigt som det är uppenbart att bombningarna inte har lyckats uppnå sitt syfte, lamenterar Cook och andra NATO-talesmän hur framgångsrik operationen har varit. Vi kan inte förvänta oss att de skall säga något annat, eftersom de i så fall får påta sig ett medansvar för det inträffade. De har naturligtvis inte någon skuld i juridisk mening (det juridiska ansvaret ligger uteslutande på förövarna och dem som beordrade brotten), men de kan inte undgå sitt moraliska ansvar. Frågan man ställer sig är om de hade anledning att tro det värsta, det vill säga att bombningar skulle leda till en förvärrad humanitär katastrof, mer lidande och död.
Det är troligt att så var fallet. Enligt en artikel från Washington Post den 1 april framgår att Clinton redan i höstas informerades om risken för en flyktingvåg om bombningarna sattes i verket. Fyra dagar senare framkom att general Henry H. Shelton veckorna innan bombkampanjen inleddes hade sagt att endast bombningar inte skulle räcka för att förändra situationen. I det läget skulle bombningar endast kunna motiveras om de följdes av en markinsats för att vara effektiva. Så skedde emellertid inte. Motivet för bombningar var att få en underskrift till stånd på ett avtal som i praktiken dog när första bomben föll, vilket vittnar om totalt intellektuellt haveri. Än värre är att man inte förberedde tillförsel av nödhjälp för den eventualitet att det man befarade verkligen skulle komma att inträffa.
Kosovokrisen kommer i framtiden förmodligen att tjäna som typexempel på hur en kris inte skall hanteras. Alla de klassiska felen har begåtts; låsning vid ett handlingsalternativ på ett väldigt tidigt plan; vägran att beakta information som pekar på att motparten kommer att handla på ett annat sätt än det förväntade, samt en övertygelse om att “man måste göra något” utan att i förväg ha planerat för ett “värsta fall”-scenario. När krisen väl har eskalerat till öppen konflikt inträder en krisdynamik som förändrar situationen och kräver anpassningar i krigföring och målformulering. Argumentationen förändrades mycket riktigt ganska fort och när detta skrivs är syftet inte längre att få till stånd en underskrift på rambouilletavtalet, som i nuläget är dött och har förkastats av såväl serber som albaner. Målet sägs istället vara att förhindra en humanitär katastrof, samt fördriva de serbiska trupperna från området för att albanerna skall kunna återvända.
Eskalationen följer den logik som jämförande forskning om folkmord och etniskt våld har pekat på. Följande punkter verkar särskilt aktuella i Kosovofallet:
•En stat som befinner sig i ett tillstånd av inbördeskrig, revolution och/eller har förlorat en serie krig har en minoritet som av ledande aktörer uppfattas hota statens existens. Situationen anses allmänt försvårande om minoriteten ifråga bebor ett område som majoritetsgruppen anser vara vitalt för den egna staten.
•Minoriteten har redan ställts utanför statens samhälls- och värdegemenskap i betydelsen att den anses främmande, icke assimileringsbar eller på andra fundamentala sätt skiljer sig från den dominanta gruppen (religion, språk och kultur).
•Förövaren anser att ett problem löses om man “blir av med” minoriteten.
•Graden av internationell närvaro är vid tillfället låg.
När OSSE och de västerländska journalisterna drogs tillbaka från Kosovo, vilket var den sista signalen om att bombningarna verkligen kommer att inledas, brakade helvetet löst. Om man utgår från att så var fallet, stämmer de påföljande handlingarna väl in i en förklaringsmodell som vittnar om att man helt enkelt har varit i det närmaste fullständigt okunnig om problematiken på Balkan. Av någon anledning trodde man att Milosevic skulle böja sig. När han inte gjorde det började man bomba för sin trovärdighets skull och ställdes snart inför en humanitär katastrof. Det har hävdats att ansvariga serbiska aktörer redan långt innan bombningarna inleddes hade planerat att genomföra en etnisk rensning av Kosovo och att det nu finns bevis för det. Det kan visserligen vara möjligt att så är fallet, men det ändrar fortfarande inget när det gäller bombningarna. Det är helt enkelt ytterst osannolikt att den massiva fördrivningen hade kunnat genomföras så länge journalister och observatörer fanns på plats. Inte minst erfarenheten från Rwanda pekar på att internationell närvaro verkar inhiberande på uppkomsten av folkmord och fördrivning.
NATO:s militära övermakt är enorm och det borgar för att serberna till slut ändå viker sig efter att ha blivit militärt besegrade, i alla fall om enigheten inom pakten kan bibehållas. Hur det än går och vilken lösning som än nås i fallet Kosovo, är det emellertid mycket viktigt att världssamfundet tar sitt ansvar för Balkan. Förutom återuppbyggnad är det dags att på allvar försöka finna en lösning på de pyrande konflikterna i området. Det går helt enkelt inte att fortsätta arbeta efter “brandsläckningsprincipen”, då aktörerna försöker parera kriser med diverse ad hoc-lösningar, som endast lyckas ta bort symptomen på konflikt och kris. För att man skall kunna lösa problemen en gång för alla är det dags att genom en storkonferens i lugn och ro utan deadlines försöka ta itu med dem på regional basis. Annars har vi bara att vänta på nästa konflikt. Idag fungerar Bosnien och Hercegovina i praktiken som ett internationellt protektorat och snart kanske detsamma gäller för Kosovo och Makedonien. Därefter kanske Montenegro och Albanien, eller? Det finns inga pengar och inget intresse för att snart sagt ställa hela Balkan under internationellt styre, men risken finns att västvärlden tvingas till det så småningom om inget görs för att rätta till de grundläggande problemen, som rör minoritetsrättigheter, demokrati, historieskrivning och inte minst ekonomi. Endast när dessa frågor har lösts kan förutsättningar skapas för att människor skall känna den trygghet de behöver för att våga återvända till sina hem eller fortsätta med sina liv. Frågan är om det finns någon som vill betala slutnotan när bilderna på lidande människor har sinat.
