News Ticker

EU:s utvidgning – bra för Europas säkerhet

The following two tabs change content below.

Ulla Gudmundson

Ulla Gudmundson är säkerhetspolitisk expert. Hon har på UD arbetat med EU:s utrikes- och säkerhets­politik och varit minister vid Sveriges Nato­dele­ga­tion i Bryssel. Hon har publicerat boken “Nato i närbild” (Studentlitteratur, Lund 2000)

Latest posts by Ulla Gudmundson (see all)

Av Ulla Gudmundson

Det är inte uteslutet att EU år 2010 kan ha 25 med­lems­länder, nästan 500 miljoner invånare och ha utsträckt sin yta till ytterligare en tredjedel av den europeiska kontinenten. Detta skulle innebära att EU blev en verklig kontinental union istället för en rike­mansklubb för halva Europa. Det vore i så fall en revolution inte bara i förhållandet till det kalla krigets blockuppdelade Europa utan i relation till hela den europeiska historien. Karl den store brukar framhållas som den förste Europafadern, men faktum är ju att han bara regerade över det nuvarande Västeuropa, arvtagaren till det väst­romer­ska riket. Den nya union­en skulle, om alla länder som förhandlar om med­lemskap kommer med, också omfatta delar av det gamla Östrom och av det ottomanska imperiet. Mång­hundraåriga skiljelinjer i Europa skulle överbryggas.

Vad är säkerhet?
Är EU-utvidgningen bra för Europas säkerhet? Först måste vi fråga oss: vad är säkerhet? Säkerhet handlar om staters, samhällens och individers överlevnad. Traditionellt har säkerhetspolitiken, som syftat till att trygga denna överlevnad, haft en nära koppling till försvarspolitiken. Den har i första hand varit inriktad på att förebygga och avvärja militära hot mot ett lands stabilitet, frihet och oberoende.

Under det kalla kriget dominerade detta militära säkerhetsbegrepp. Andra aspekter av säkerhet kom i skymundan för kärnvapenkonfrontationen mellan de två blocken i Europa. Efter Berlinmurens fall, demo­kra­tiseringen av Öst- och Centraleuropa och Sovjet­unionens upplösning har säkerhetsbegreppet vidgats. De rent militära hoten har – även om ingen kan garantera att de inte i framtiden dyker upp igen – för överskådlig tid trätt i bakgrunden. Hotbilden idag domineras av andra, diffusare hot mot säkerheten: inter­nationell kriminalitet och terrorism, miljö­för­störing, etniska konflikter, IT-hot. Det är hot som ingen stat kan tackla på egen hand. De överskrider nationella gränser och kan bara lösas i samarbete.

Det positiva sambandet mellan säkerhet/stabilitet och demokratiska samhällsskick, ekonomiskt välstånd och – inte minst – framtidstro har också blivit tydli­gare. Vi talar idag inte bara om militär säkerhet, utan i lika hög grad om social, ekonomisk och miljömässig säkerhet.

Utvidgningens säkerhetspolitiska vinster
Att EU-utvidgningen i sig innebär enorma säkerhets­politiska vinster ifrågasätts knappast av någon. EU-medlemskapet skulle stimulera ekonomisk tillväxt och privata investeringsflöden till östra och centrala Euro­pa, och minska fattigdomsklyftan i förhållande till nuvarande EU. De unga demokratierna skulle bindas in i ett system av ekonomiskt och politiskt samarbete, som skulle fungera som spärr mot populistiska, extrem­­nationalistiska och auktoritära rörelser. Rege­ringarna skulle få stöd att fortsätta ett svårt men nödvändigt politiskt och ekonomiskt reformarbete. Den stabilitet och trygghet vi vant oss vid i Sverige och Västeuropa skulle spridas över en större del av den europeiska kontinenten.

Politiskt har utvidgningen redan, genom det hopp och de förväntningar den väckt, givit säkerhetspolitisk utdelning. Kommissionen konstaterade i slutet av år 2000 att samtliga ansökarländer utom Turkiet hade uppfyllt det s. k. politiska kriteriet för EU-medlemskap (“stabila institutioner som utgör en garanti för demo­krati, rättssäkerhet, mänskliga rättigheter samt respekt för och skydd för minoriteter”). Men detta lägger också ett ansvar på EU: en starkt försenad eller ute­bliven utvidgning, eller en utvidgning där länder som är klart kvalificerade inte kommer med, kan äventyra denna säkerhetspolitiska vinst genom att på nytt ge vind i seglen åt populistiska och chauvinistiska krafter i besvikna ansökarländer.

Utvidgningens säkerhetspolitiska komplikationer
Även om de säkerhetspolitiska vinsterna med EU-utvidgningen kraftigt överväger, är den inte säker­hets­mässigt komplikationsfri. Inte ens det mest ambitiösa utvidgningsscenariot – en “big bang” med samtliga länder som nu förhandlar (tio öst- och central­euro­peiska länder samt Cypern) – kan lösa det urgamla säkerhetspolitiska dilemmat med skiljelinjer i Europa. Stora och folkrika europeiska länder som Ryssland och Ukraina skulle fortfarande stå utanför, liksom Vitryss­land och länderna på västra Balkan. Mycket tyder också på att Rumänien och Bulgarien tills vidare skulle stå kvar i väntrummet. Om fler kommer in, finns risken att känslan av utanförskap ökar än mer för dem som fortsatt står utanför.

Schengensamarbetets krav på en stark yttre gräns­kontroll kommer att lägga en hämsko på traditionell gränshandel och andra kontakter mellan de nya EU-medlemmarna – oavsett hur många de blir – och deras grannar utanför EU. En växande politisk, ekonomisk, social och kulturell klyfta mellan ett utvidgat EU och dess europeiska grannländer skulle skada säkerheten i Europa. För östersjöstaterna, inte minst Sverige, är det av stor säkerhetspolitisk vikt att relationen mellan Ryssland och de baltiska staterna avdramatiseras och utvecklas positivt. För Polen har grannrelationerna till Ukraina och – mer politiskt komplicerat – Vitryssland stor betydelse. Kosovokrisen har visat att inte bara EU-ansökarländerna Rumänien och Bulgarien, utan också Makedonien och Albaniens aktiva medverkan är nödvändig för att bemästra konflikter på Balkan.

Ett starkt tryck kommer därför att finnas på EU att dels “bädda in” den utvidgning som nu förestår i breda samarbetsprogram med de länder som inte kommer med – såväl ansökarländer som andra grannländer – för att minska känslan av utanförskap, dels göra tro­värdigt att utvidgningsprocessen inte är avslutad utan att nya länder längre fram kan komma med. Inte minst viktigt är detta när det gäller Balkan. Det är svårt att se att verklig försoning och fred skulle vara möjlig på Balkan utom i perspektivet av, på lång sikt, en integra­tion med resten av Europa. EU framstår som den enda möjliga ramen för en sådan process.

EU- och Natoutvidgning – parallella processer i olika hastighet
Parallellt med EU-utvidgningsprocessen pågår en annan process av mycket stor säkerhetspolitisk bety­delse för Europa – utvidgningen av den politisk-militära alliansen Nato. Bortsett från Cypern är samt­liga ansökarländer till EU också kandidater till Nato­med­lemskap. Undantaget är Turkiet, som redan är Natomedlem.

Frågan om utvidgning av Nato restes första gången 1993, då Polen, snabbt följt av övriga öst- och central­europeiska länder, anmälde intresse för medlemskap. EU hade då redan fastställt de s.k. Köpenhamns­kriterierna för sin utvidgning. Att diskussionen om Natoutvidgning kom igång först hösten 1993 förklaras av att den från säkerhetspolitisk synpunkt var betydligt mer kontroversiell än EU:s. Utvidgningen av Nato in på det före detta Warszawapaktsområdet innebar en kraftig förskjutning av den militärstrategiska balansen i Europa. Rysslands motstånd var därför hårt. Nato stod inför den svåra uppgiften att möta förvänt­ningarna från länderna i östra och centrala Europa utan att alienera Ryssland och skada den bräckliga reformprocessen där. Samtidigt var det politiskt omöj­ligt att ge Ryssland någon form av vetorätt över andra länders säkerhetspolitiska framtid.

Trots att diskussionen inleddes senare än EU:s, har Nato redan genomfört sin första utvidgning efter det kalla kriget. Den 12 mars 1999 blev Polen, Tjeckien och Ungern medlemmar av Alliansen.

Nato kommer vid ett toppmöte i Prag i november 2002 ta ställning till fortsatt utvidgning. Det är ännu för tidigt att säga om fler länder kommer att inbjudas eller om man kommer att avvakta. Beslutet kan påver­kas av en rad faktorer: Natos och USA:s relation till Ryssland (inklusive USA:s planer på ett nationellt missilförsvar), den amerikanska administrationens inställning till fortsatt utvidgning, den politiska och ekonomiska utvecklingen i kandidatländerna samt hur väl de tre länder som redan tagits in lyckats uppfylla kraven för medlemskap. För de länder som blir med­lemmar i Nato neutraliseras den “säkerhetspolitiska bonus” som EU-medlemskapet innebär. För de länder som inte blir det kommer denna aspekt av EU-med­lem­s­kapet fortsatt att vara viktig.

Varför har Natos utvidgningsprocess gått snabbare än EU:s?
Det finns flera skäl till att Natoprocessen, när den väl kom igång, hittills har gått snabbare än EU:s. Den viktigaste är att Natos dominerande medlem, super­makten USA, haft ett intresse av att utsträcka sitt strategiska inflytande över och stabilisera det vakuum som uppstått efter Sovjetunionens upplösning. Nato­ut­vidgning var också ett sätt att övertyga kongressen om att det amerikanska engagemanget i Europa fort­farande behövdes. Med undantag av Tyskland, som hade ett strategiskt intresse av att “bäddas in” och slippa rollen som Natos frontstat österut, har de europeiska Natoländerna varit tveksamma till utvidg­ning. Oro har funnits för en urvattning av Nato och av den amerikanska säkerhetsgarantin om den ut­sträck­tes till flera länder. Även i Washington pågick länge dragkampen mellan utvidgningsvännerna och de som oroade sig för utvidgningens effekter på den sköra demokratiska reformprocessen i Ryssland. Nato lycka­des hantera det ryska motståndet mot utvidgning genom att sluta ett särskilt avtal med Ryssland och ge Ryssland ett eget forum för kontakter med Nato, det s. k. Permanent Joint Council (PJC).

Vidare har Nato “bäddat in” utvidgningsprocessen i ett brett samarbete med både kandidatländer och andra länder (inklusive de alliansfria länderna Sverige, Finland, Schweiz, Irland och Österrike) inom ramen för Partnerskap för Fred (PFF) och det Euroatlantiska samarbetsrådet (EAPR). Det praktiska samarbetet (militära krishanteringsövningar, civila räddnings­tjänstövningar, seminarier, expertutbyten m. m.) i PFF, där varje partnerland själv avgjort ambitionsnivå och inriktning för samarbetet med Nato, har både förberett kandidatländerna för medlemskap och underlättat samverkan mellan Nato- och icke Natoländer i freds­stöd­jande operationer i Bosnien och Kosovo. Utvidg­ningsprocessen har också underlättats av att Nato har ett specifikt, avgränsat arbetsfält (kollektivt försvar och krishantering), medan EU är ett politiskt, ekonomiskt och socialt integrationsprojekt som griper mycket djupt in i medlemsländernas samhällen på en lång rad områden. De gemensamma organen i Nato är ett tunt “tak” över resurser som till allra största delen är natio­nella. Regeringarna har inte avhänt sig någon beslu­t­anderätt till dessa organ.

Och, inte minst, Natoutvidgningen är nästintill gratis för de gamla medlemmarna. De nya med­lem­marna förväntas modernisera sina försvar och bringa dem upp till Natostandard, men kostnaden för detta skall till allra största delen bäras av dem själva. EU:s politiska problem, att en befintlig ekonomisk kaka (jordbruks- och strukturfonder) som knappast kan växa mera skall delas på flera efter en utvidgning, har inte funnits i Nato.

EU-utvidgningen och en europeisk säkerhets- och försvarspolitik
Utvidgningen berörs också av en process i EU av stor säkerhetspolitisk betydelse – uppbyggnaden av en europeisk säkerhets- och försvarspolitik (ESDP), vars syfte är att förse EU med en militär och civil kris­hanteringsförmåga. EU skall inom ESDP till år 2003 bygga upp en militär krishanteringsstyrka på ca 60 000 man, som med 30 dagars varsel skall kunna sändas till ett krisområde och stanna där ett år. Arbete pågår också för att stärka resurserna för civil krishantering. Bland annat skall en polisstyrka byggas upp för inter­natio­nella insatser. En kommitté på ambassadörsnivå för utrikes- och säkerhetspolitik har inrättats, med under­kommittéer för civil respektive militär kris­han­te­ring. EU har också börjat bygga upp en militärstab.

EU har gjort klart att avsikten med ESDP inte är att bygga upp en alternativ försvarsorganisation till Nato. Målet är att bygga upp en civil och militär kris­hante­ringsförmåga som kompletterar Nato och tar tillvara också de civila instrument EU redan förfogar över, men som Nato inte har (handelsavtal och bistånd). Militärt kommer EU under överskådlig tid att vara beroende av att kunna låna vissa resurser av Nato (satellitkapacitet, underrättelsekapacitet, strategiskt transportflyg m. m.). I realiteten handlar det om amerikanska nationella resurser, som emellertid av politiska skäl bara kan ställas till förfogande via Nato. Detta innebär att Turkiet, som är fullvärdig medlem i Nato men ännu inte fått inleda förhandlingar om EU-medlemskap, formellt har vetorätt över vilka resurser EU ska få tillgång till.

ESDP-processen har setts med viss misstänksamhet i Washington. Från amerikansk sida välkomnar man visserligen att de europeiska allierade – som ju alla är medlemmar i EU – stärker sin militära förmåga och därmed tar ett större ansvar för sitt eget försvar. Men man skulle hellre se att processen ägde rum inom ramen för Nato.

Erfarenheterna från Balkan visar att både EU och USA:s medverkan krävs för att hantera Europas säker­het. För de öst- och centraleuropeiska staterna, som är kandidater till både Nato och EU, vore det natur­ligt­vis ett mardrömsscenario om de båda organisationerna säkerhetspolitiskt skulle fjärma sig från varandra.

Ett mål med ESDP är att ge EU större tyngd och handlingskraft som säkerhetspolitisk aktör. Men det är svårt att se hur EU skulle kunna utvecklas till en sådan med bara halva Europa som plattform. Politisk vilja och förmåga att ta ansvar för den egna kontinentens enande är en viktig förutsättning för att EU ska kunna ta ansvar för säkerheten i och utanför Europa. Utvidg­ningen är också i det avseendet viktig för Europas säkerhet.

 

<\/body>