News Ticker

Östutvidgningen av EU

Hur går förhandlingarna och vad vill Sverige åstadkomma under sitt ordförandeskap?

The following two tabs change content below.

Lars L Nilsson

Division of European Affairs at the Ministry of Foreign Affairs, Sweden

Latest posts by Lars L Nilsson (see all)

Av Lars L. Nilsson

Utvidgningsprocessen har utformats genom beslut som fattats av EU:s stats- och regeringschefer vid Europeiska rådets möten med början i Köpenhamn 1993. Vid detta möte beslutades om ett antal kriterier, vilka har kommit att tjäna som grundprinciper för den fortsatta utvidgningsprocessen och för beviljandet av medlemskap i EU. Dessa s.k. Köpenhamnskriterier innebär att ett kandidatland skall ha uppnått;

– stabila institutioner som utgör en garanti för demokrati, rättssäkerhet, mänskliga rättigheter samt respekt för och skydd av minoriteter,

– en fungerande marknadsekonomi som klarar av konkurrenstrycket på den inre marknaden,

– förmåga att ta sig an de förpliktelser som följer av medlemskapet. Vidare skall kandidatlandet ha en sådan administrativ förmåga att landet effektivt kan införliva och tillämpa EU:s regelverk.

Beslut om utvidgning fattades även vid Europeiska rådets möten i Madrid 1995, men det var genom den uppgörelse som nåddes vid mötet i Luxemburg i december 1997 som processen tog fart på allvar. Man fattade där en rad viktiga beslut för hur anslutningen skall gå till.

Europeiska rådets möte i Luxemburg 1997 och Helsingfors 1999

Vid Europeiska rådets möte i Luxemburg i december 1997 togs beslut om att samtliga tio kandidatländer från Central- och Östeuropa, samt Cypern, var välkomna att bli medlemmar i Europeiska unionen, så snart de uppfyller villkoren för medlemskap. Ett förhandlingsspår öppnades för de sex kandidatländer som ansågs ha kommit längst i reformarbetet – Cypern, Estland, Polen, Slovenien, Tjeckien och Ungern. Vid mötet beslöts även att kommissionen skulle upprätta regelbundna rapporter över de framsteg som gjordes i kandidatländerna, s.k. översynsrapporter.

Ett par år senare, vid Europeiska rådets möte i Helsingfors i december 1999, slog man fast att förhandlingar skulle inledas också med Bulgarien, Lettland, Litauen, Malta (vars medlemskapsansökan varit vilande en period), Rumänien och Slovakien. Dessa påbörjades den 15 februari 2000. Turkiet fick status som kandidatland vid toppmötet i Helsingfors, men är inte aktuellt för förhandlingar så länge man inte uppfyller det första, s. k. politiska, Köpenhamns-kriteriet – demokrati och mänskliga rättigheter. I Helsingfors slogs det också fast att Europeiska unionen bör kunna välkomna nya medlemsstater från och med slutet av år 2002 under förutsättning att förhandlingarna är avslutade och att de uppfyller medlemskapets förpliktelser. Det förutsatte även att regeringskonferensen om reformering av Unionens institutioner skulle avslutas i Nice i december 2000.

Förhandlingsprocessen

Förhandlingsmaterien är uppdelad på 31 kapitel. Processen inleds med att kommissionen reagerar på kandidatländernas förhandlingspositioner genom att presentera ett utkast till EU:s förhandlingsposition på relevant kapitel. Kandidatländernas förhandlingspositioner omfattar huvudsakligen en precisering av graden av lagharmonisering på området och eventuella krav på övergångs- eller särlösningar, d.v.s. undantag från grundprincipen att hela regelverket skall övertas vid anslutning. Kommissionens utkast till EU:s förhandlingsposition behandlas därefter av medlemsländerna i rådsarbetsgruppen för utvidgningsfrågor för att sedan vidarebefordras till medlemsländernas EU-ambassadörer i de ständiga representanternas kommitté (Coreper). Slutligen hamnar det hos Ministerrådet där EU:s gemensamma position på ett visst förhandlingskapitel fastläggs.

Därefter öppnas kapitlen för förhandling antingen på ställföreträdarnivå (kandidatländernas chefsförhandlare och EU:s Brysselambassadörer) eller ministernivå (utrikesministrarna). Där slår man fast huruvida ett visst förhandlingskapitel kan provisoriskt stängas. Det innebär att man inte anser att det finns några utestående frågor att förhandla om. EU kan dock återkomma till provisoriskt stängda kapitel, för det fall nödvändiga reformer inte genomförts eller ny lagstiftning antagits. Detta följer också av den grundläggande förhandlingsprincipen att ingenting är klart förrän allting är klart.

Principen om differentiering slogs fast vid Europeiska rådets möte i Helsingfors. Denna innebär att alla kandidatländer skall värderas på basis av sina egna meriter och således inte behöva invänta varandra. Framsteg i förhandlingarna kommer att bero på kandidatländernas förmåga att överta EU:s regelverk i sin nationella lagstiftning och på deras förmåga att tillämpa EU-reglerna effektivt. Detta förutsätter särskilt att kandidatländerna stärker sitt rättsväsende och sin administrativa struktur.

Centrala förhandlingsfrågor

En fråga som genomsyrar alla områden är kandidatländernas administrativa och institutionella förmåga att införa och inte minst tillämpa det gemensamma regelverket. Därutöver kan bl. a. följande områden betecknas vara “svåra” i förhandlingarna:

Budgetrelaterade frågor

Budgetfrågorna aktualiseras sannolikt först i slutet av förhandlingarna när resultaten inom andra förhandlingsområden har klarlagts. De viktigaste komponenterna i dessa förhandlingar är struktur- och regionalpolitiken samt jordbruket.

Jordbruks- och livsmedelspolitiken

Regelverket för jordbruks- och livsmedelspolitiken är komplicerat och ställer höga krav på administrativ kapacitet. Kandidatländerna förväntas inte kunna införa och tillämpa reglerna fullt ut i tid för anslutningen. Frågan kan då uppkomma om att under en övergångsperiod begränsa deras tillträde till den inre marknaden.

Strukturfonder/regionalpolitik

Utöver förhandlingarna om tilldelning av strukturfondsmedel är kandidatländernas förmåga att administrera och genomföra strukturfondspolitiken en stor utmaning. En viktig aspekt är förmågan att avsätta medel för den nationella medfinansiering som krävs.

Personers rörlighet

Österrike och Tyskland förväntas kräva övergångsperioder beträffande östeuropeiska arbetstagares rätt till fri rörlighet. Erfarenheter från tidigare utvidgningar visar dock på en begränsad ökning av arbetskraftens rörlighet. Därutöver kan ökad tillgång på arbetskraft från nya medlemsstater lindra problem som har att göra med befolkningsstrukturen i många medlemsländer.

Miljö

Stora investeringskostnader är förknippade med uppfyllandet av EU:s regelverk på miljöområdet i samtliga länder. Samtliga kandidatländer begär övergångsperioder. Avfallshantering och vattenkvalitet är de områden där flest övergångstider begärts. Det formella införandet av lagstiftningen som sådan synes man klara av men den administrativa kapaciteten att hantera den (prövning, kontroll, tillsyn osv.) är svag.

Rättsliga och inrikes frågor

I detta kapitel krävs bl. a. att kandidatländerna kan uppvisa “stabilitet hos de institutioner som säkerställer demokrati, rättsstatsprincipen, mänskliga rättigheter samt respekt för och skydd av minoriteter”. Tillräcklig institutionell stabilitet och kapacitet hos administrativa och rättsvårdande institutioner är nödvändig för att EU:s regelverk inte bara skall kunna införlivas utan även tillämpas på ett acceptabelt sätt.

Förhandlingsläget och kommissionens översynsrapporter

Cypern, Estland, Polen, Slovenien, Tjeckien och Ungern, som började förhandla 1998, har öppnat samtliga kapitel för förhandlingar utom “Institutioner” och har även inlett realförhandlingar om konkreta övergångsarrangemang. Efter det franska ordförandeskapet kan det konstateras att Cypern har stängt flest antal kapitel (17) bland dessa länder och Polen och Tjeckien minst antal (13). De länder som började förhandla 2000, Bulgarien, Lettland, Litauen, Malta, Rumänien och Slovakien, strävar efter att öppna återstående förhandlingskapitel under det svenska ordförandeskapet för att kunna komma ikapp de första länderna. Bland de sistnämnda länderna har hittills Malta stängt 12 kapitel och Rumänien 6.

Den 8/11 2000 presenterade kommissionen sina översynsrapporter om framstegen i anpassningsarbetet i de 13 kandidatländerna. Man konstaterade att samtliga kandidatländer utom Turkiet uppfyller det politiska Köpenhamnskriteriet. Turkiet har av detta skäl inte fått inleda förhandlingar. Cypern och Malta anses uppfylla de ekonomiska kriterierna. Övriga länder är i varierande utsträckning på god väg att göra detta, förutom Bulgarien, Rumänien och Turkiet som ännu ej anses vara fungerande marknadsekonomier. Betydande framsteg har gjorts i de flesta kandidatländer vad avser anpassningen till regelverket för den inre marknaden. Kandidatländerna måste överlag förstärka sin administrativa kapacitet och de rättsvårdande myndigheterna behöver reformeras i en snabbare takt än vad som hittills varit fallet.

I samband med att kommissionen presenterade sina översynsrapporter lade man även förslag till hur den fortsatta förhandlingsprocessen skall bedrivas. Det huvudsakliga förslaget utgörs av ett arbetsprogram (road map) för de fortsatta förhandlingarna, som löper över de tre närmaste ordförandeskapen, d.v.s. det svenska, det belgiska och det spanska. För det svenska ordförandeskapets del innebär detta att följande kapitel skall behandlas under våren 2001: “Fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital”, “Bolagsrätt”, “Kultur och audiovisuella frågor”, “Socialpolitik och sysselsättning”, “Miljö” samt “Yttre förbindelser”. Under det belgiska ordförandeskapet skall kapitlen “Konkurrenspolitik”, “Transportpolitik”, “Energi”, “Beskattning”, “Tullunion”, “Jordbruk” (särskilt veterinära och fytosanitära frågor), “Fiske”, “Rättsliga och inrikes frågor” samt “Finansiell kontroll” avhandlas. Under det spanska ordförandeskapet skall följande kapitel diskuteras: “Jordbruk” (återstående frågor), “Regionalpolitik och strukturfrågor”, “Finansiella och budgetmässiga frågor”, samt “Institutionella frågor”.

Europeiska rådets möte i Nice 2000 och det svenska ordförandeskapet

Slutsatserna om utvidgningen från toppmötet i Nice anger att det nu är dags att ge nya impulser åt utvidgningsprocessen. Slutsatserna innebär även att principen om differentiering bekräftas. Kommissionens förslag till arbetsprogram för de 18 kommande månaderna fick Europeiska rådets stöd. Dessutom anges att avslutandet av regeringskonferensen om institutionella reformer kommer att göra det möjligt för unionen att från slutet av år 2002 kunna ta emot de nya medlemsstater som är klara för detta. Europeiska rådet uttryckte förhoppning om att de skall kunna delta i nästa val till Europaparlamentet (2004). Vidare gavs toppmötet i Göteborg i juni 2001 i uppdrag att utvärdera de framsteg som gjorts i förhandlingarna under våren för att kunna lämna nödvändiga riktlinjer så att processen framgångsrikt kan slutföras.

Sverige eftersträvar att under ordförandeskapet bana väg för ett politiskt genombrott i förhandlingarna. Med detta menas att Sverige önskar att

– så långt möjligt öppna alla kvarvarande kapitel för de bäst förberedda av de länder som började förhandla 2000

– stänga så många kapitel som möjligt för samtliga länder

– påbörja diskussioner angående några svåra kapitel (såsom de veterinära och fytosanitära frågorna inom jordbrukskapitlet). Erfarenheten är att det är viktigt att inleda sådana diskussioner så tidigt som möjligt ii processen.

– i enlighet med det uppdrag vi fått av Europeiska Rådet i Nice tillse “att riktlinjer fastställs för utvidgningsprocessens framgångsrika slutförande” vid toppmötet i Göteborg.

<\/body>