News Ticker

Håller EU:s östutvidgning på att förvandlas till en chimär?

The following two tabs change content below.

Björn Badersten

Latest posts by Björn Badersten (see all)

Av Björn Badersten

När länderna i Centraleuropa nu har inlett sitt tionde år av demokratiska och marknadsekonomiska reformer ter sig ett medlemskap i den Europeiska Unionen fortfarande avlägset. Stolta deklarationer och utfästelser om en snar unionsutvidgning har avlöst varandra, men i praktiken har mycket litet åstadkommits. Den optimism och det närmast euforiska tillstånd som följde efter toppmötet i Luxemburg i december 1997 då unionen i princip fattade beslut om att inleda medlems-förhandlingar med de mest framgångsrika av transformations-ekonomierna i det s k “snabbspåret”, d v s de centraleuropeiska länderna Polen, Tjeckien, Ungern och Slovenien samt vår baltiske granne Estland har idag ersatts om inte av ointresse, så av en högst tveksam hållning till unionsutvidgningen. Vid det senaste toppmötet i Wien i december förra året ströks utvidgningsfrågan symptomatiskt nog från dagordningen och sköts därmed ytterligare ett år på framtiden. Problemen kring den monetära unionens införande, den känsliga budgetfrågan och behovet av interna institutionella förändringar överskuggade det mesta och kommer med stor sannolikhet att dominera EU:s beslutshorisont för åtskillig tid framöver.

I samband med de omvälvande händelserna på senhösten 1989 var det främst på tre områden som de centraleuropeiska länderna satte sina förhoppningar till det dåvarande EG. För det första rörde det sig om ekonomi, såväl kortsiktigt som långsiktigt. Kortsiktigt för att få ta del av unionens omfattande stödfonder i form av regionalstöd, jordbruksstöd och återuppbyggnadsstöd, inte minst för att minska reformprocessens oundvikliga sociala påfrestningar; långsiktigt för att få ta del av den inre marknadens fria rörlighet och på allvar integreras i den europeiska ekonomin. Ett inlemmande i EG/EU skulle därvidlag påskynda omstruktureringen och moderniseringen av de gamla planekonomierna och på sikt lägga grunden för en uthållig ekonomisk tillväxt.

Den andra förhoppningen var politisk, framförallt säkerhetspolitisk. Ett medlemskap i den europeiska samarbetsorganisationen skulle ge en efterlängtad säkerhetspolitisk stabilitet åt de genom historien utsatta centraleuropeiska länderna. Samtidigt innebar det en unik möjlighet för Västeuropa att en gång för alla förverkliga den freds-, säkerhets- och integrationstanke som var själva anledningen till kol- och stålunionens bildande. En anslutning till EG/EU skulle därtill ge en betydande institutionell förankring åt de reformer i demokratisk och marknads-ekonomisk riktning som inletts och på så sätt ge transformations-processen en hög grad av extern trovärdighet.

Den tredje utgångspunkten för den centraleuropeiska blicken västerut var symbolisk och känslomässig och hade sin grund i föreställning om “Centraleuropa som ett kidnappat västerland”, för att använda Milan Kunderas klassiska uttryck. Ett medlemskap i EG/EU skulle innebära en bekräftelse på att den socialistiska tiden verkligen var över och på att de centraleuropeiska länderna nu äntligen kommit hem till den västeuropeiska civilisation man egentligen, historiskt och kulturellt, tillhör; en civilisation man under nästan ett halvt sekel varit bortrövad från till följd av den sovjetryska expansionismen. Detta var en föreställning som delades av en rad intellektuella i Centraleuropa under kommunisttiden och som fick ett närmast mytiskt drag under 1970- och 1980-talen, och som ännu idag är högst levande.

På samtliga dessa områden har emellertid EG/EU i grunden svikit sina centraleuropeiska grannar. Visserligen har det förekommit en del ekonomiskt bistånd, framförallt genom initierandet av det sk PHARE-programmet. Unionen slöt också redan 1991 associationsavtal med Polen, Ungern och det dåvarande Tjeckoslovakien. Dessa s k “europaavtal” skulle innebära en gradvis liberalisering av handeln mellan Centraleuropa och EG/EU och på sikt ge transformationsekonomierna tillgång till Västeuropas marknader. Men något avgörande stöd har detta inte inneburit. Det faktum att associationsavtal relativt omgående slöts med en lång rad länder i Öst- och Centraleuropa indikerar att det snarare varit frågan om ett försök att tidigt penetrera en potentiellt lukrativ marknad, än om ett direkt stöd. Mycket tyder på att så också har varit fallet. EU:s handelsöverskott gentemot de centraleuropeiska länderna har under 1990-talet varit betydande samtidigt som man relativt effektivt, genom undantagsklausuler i handelsavtalen, skyddat sina egna marknader från intrång. Framförallt har man rest handelshinder på just de områden, de s k “känsliga sektorer”, där de lägre utvecklade ekonomierna i Centraleuropa har komparativa fördelar och således skulle kunna exportera till Västeuropa. Det gäller framförallt jordbruksprodukter, men också stål-, kol- och textilproduktion.

Även på det säkerhetspolitiska området har resultat av EU:s politik varit magert. Utvecklingen av WEU (Western European Union), den säkerhetspolitiska grenen av Europasamarbetet, har inte alls gått i den riktning man från början tänkt sig. I likhet med vad som var fallet i f d Jugoslavien är det istället USA som tagit initiativet och handlat. Genom först NACC (North Atlantic Cooperation Council) och sedan PFP (Partnership for Peace) har man tagit ett betydande ansvar för säkerheten också i Centraleuropa. Nu förestår en direkt utvidgning av NATO, som ett sista led i denna process.

Det kanske mest konstruktiva utfallet av EU:s politiska behandling av frågan om östutvidgningen kom i samband med Köpenhamns-konferensen sommaren 1993, i vars efterarbete det lades fast ett antal krav som skulle uppfyllas för att länderna i Öst- och Centraleuropa skulle kunna upptas som medlemmar. Fyra villkor fördes här fram som centrala: 1. etablerande av demokratiska strukturer; 2. införande av en rättsstat med åtföljande minoritetsskydd; 3. etablerande av marknadsekonomi; 4. inlärning av EU:s samlade lagstiftning jämte tolkningen av densamma, den s k acquis communautaire.

Idag uppfyller de aktuella centraleuropeiska ansökarländerna i stort sett dessa krav. Det politiska systemen är att betrakta som demokratiska, även om demokratin ännu inte är fullt konsoliderad. Åtminstone tre på varandra följande fria och rättvisa val har hållits, då maktförhållanden i parlamenten ändrats utan allvarlig politisk turbulens. Rättsstatens grundläggande strukturer har etablerats och arbetet med att åter bygga upp ett fungerande domstolsväsende fortgår. Den komplicerade minoritetsproblematiken närmar sig sin lösning, inte minst sedan avtal slutits vad gäller Sudettyskarnas ställning i Tjeckien.

Trots en del makroekonomisk turbulens och återkommande problem med den storskaliga privatiseringen, så får man nog betrakta även den marknadsekonomiska transformationen som relativt långt kommen. Den privata sektorns produktion svarar idag för drygt 70% av BNP i området och en omfattande pris- och handelsliberalisering är genomförd. Den finansiella infrastrukturen är under uppbyggnad och det rättsliga skyddet för investeringar är godtagbart. Vad som kvarstår är en långsiktig omstrukturering av produktionsstrukturen i enlighet med respektive lands komparativa fördelar, som en anpassning till den internationella arbetsdelningen och konkurrensen på världsmarknaden.

Även vad gäller den sista delen i EU:s kravpaket, inlärningen av acquis communautaire, så fortgår arbetet, om än relativt långsamt. I detta avseende har förmodligen Tjeckien kommit längst, där varje lagförslag måste vara helt förenligt med EU:s lagstiftning för att kunna antas av parlamentet. Men EU-anpassningen präglar lagstiftningsarbetet även i övriga centraleuropeiska länder. Denna process bör också ses i ett vidare europeiskt perspektiv, varvid man kan fråga sig huruvida redan integrerade EU-länder som exempelvis Grekland och Portugal till fullo uppfyller dessa krav.

Problemet är emellertid att man vid köpenhamnsmötet lade till ytterligare ett villkor för unionens utvidgning, nämligen EU:s förmåga att ta in nya medlemmar. Här finner vi utvidgningsproblematikens verkliga kärna. En utvidgning av unionen har mer att göra med EU självt och dess interna problem, än med de öst- och centraleuropeiska ländernas förmåga att anpassa sig. Anledningarna till detta är tre och väl kända: EU:s jordbrukspolitik (CAP), EU:s struktur- och regionalpolitik samt röstförfarandet och arbetsfördelningen inom unionen. En utvidgning av EU till att omfatta fyra eller fem centraleuropeiska stater innebär helt enkelt jordbrukspolitikens och regionalpolitikens fullständiga sammanbrott. Idag ligger närmare 80% av EU:s totala utgifter inom dessa områden och flera samlade bedömningar av kostnadsökningarna vid en eventuell unionsutvidgning ger vid handen att dessa utgifter i praktiken skulle fördubblas. Det skall här sägas att det är mycket svårt att till fullo skatta de ekonomiska konsekvenserna av en utvidgning, och bedömningarna går också starkt isär. Att ta del av EU:s strukturfonder kräver exempelvis en relativt stor del av egenfinansiering, vilket begränsar ansökarländernas möjligheter att erhålla stöd. Samtidigt är det tveksamt om länderna överhuvudtaget har möjlighet att absorbera så mycket bistånd som det med nuvarande regelverk skulle bli frågan om. Trots dessa invändningar blir slutsatsen ändå den att inte ens utvidgning av unionen till att omfatta de mest framgångsrika av transformationsländerna i Centraleuropa är ekonomiskt realistisk under nuvarande omständigheter.

Kvarstår då två möjligheter: att EU på kort tid genomför en radikal omstrukturering av jordbruks- och regionalstödet, eller att de centraleuropeiska länderna ansluts under starkt modifierade former i enlighet med diskussionen kring flexibel integration och olika former av partiellt medlemskap, d v s i praktiken som andra rangens medlemmar. Det första alternativet förefaller mindre troligt, inte minst mot bakgrund av den högljudda och stundom militanta oppositionen inom EU. Visserligen finns det även inom unionen en utbredd insikt i nödvändigheten av att reformera jordbruks- och regionalpolitiken, oavsett utvidgningen, men att reformerna skulle vara så långtgående som krävs är inte troligt. Det andra alternativet, en anslutning under modifierade former – d v s att Centraleuropa helt eller delvis utesluts från jordbruks- och regionalpolitiken – skulle vara ett avsteg från uttalade ambitioner och ett uttryck för en omfattande protektionism; en protektionism som EU i sin grundkonstruktion är tänkt att motverka. Ett problem uppstår här också vad gäller röstförfarandet i unionen och sammansättningen av EU:s beslutsorgan. En utvidgning av unionen under nuvarande beslutsformer skulle kraftigt påverka balansen i samarbetet och medföra en omfattande maktförskjutning österut. Samtidigt skulle små stater ytterligare stärka sitt inflytande på stora staters bekostnad. Och varför skall medlemmar som inte alls eller endast delvis omfattas av huvuddelen av EU:s utgifter tillåtas vara med och rösta om dessa utgifter? Alternativet är att även rösträtten tas bort eller åtminstone kraftigt begränsas, men då förefaller hela idén med en politisk union raserad. I detta perspektiv framstår EU:s östutvidgning alltmer som en chimär.

Mot denna bakgrund är det inte särskilt förvånande att opinionen i Centraleuropa nu håller på att vända i riktning mot en ökad skepsis gentemot den Europeiska Unionen. I de opinionsundersökningar som görs, bl a på uppdrag av EU-kommissionen, kan vi under de 3-4 senaste åren notera allt tydligare tendenser i EU-negativ riktning. Tydligast är svängningen i Ungern, medan opinionen i Polen – undantaget bonde-befolkningen – fortfarande är övervägande positivt inställd till EU, sannolikt till följd av landets genom historien utsatta geopolitiska läge. Generellt sett är bilden emellertid något splittrad och det är svårt att dra några entydiga slutsatser – det hela beror, som bekant, på hur man ställer frågan. Men även om hänsyn tas till detta framstår tendensen som klar: EU-kritiken ökar.

Vad förklarar då denna utveckling? Ja, jag ser åtminstone tre delförklaringar. För det första har det sannolikt att göra med en naturlig besvikelse över EU:s praktiska politiska handlande. De avgörande besluten skjuts hela tiden på framtiden samtidigt som associations-avtalen reala effekter snarast är att betrakta som negativa utifrån centraleuropéernas perspektiv. I besvikelsen kan emellertid också ligga ett inslag av nykter realism. Man ifrågasätter helt enkelt om EU är i stånd att ta de avgörande strukturella beslut som är nödvändiga för att en utvidgning överhuvudtaget skall vara möjlig.

För det andra kan det röra sig om en genuin rädsla för framväxten av ett nytt överstatligt centraliseringsprojekt, manifesterat genom detaljregleringar och en omfattande brysselbaserad EU-byråkrati. Efter att nyligen återfått något av sin historiska nationella suveränitet, efter decennier av extern kontroll, skall man nu återigen offra sitt självbestämmande i ett överstatligt samarbete. Vi skall här komma ihåg att minnet av den socialistiska tiden ännu är högst levande och påverkar opinionen alldeles oavsett om bilden man har av EU är riktig eller inte. Generellt förefaller emellertid kunskapen om EU fortfarande vara relativt begränsad, varför det sätt på vilket unionen och unionssamarbetet fortsättningsvis presenteras kommer att bli avgörande för den framtida opinionsutvecklingen.

Den tredje delförklaringen till opinionssvängningen har att göra med den förestående östutvidgningen av NATO. Det är helt uppenbart att NATO-utvidgningen med lång tid kommer att föregå en utvidgning av EU. Framförallt gäller detta Polen, Ungern och Tjeckien, som är aktuella i den första “vågen” av utvidgning. NATO tar då på allvar över rollen som säkerhetspolitisk garant i Centraleuropa, varvid ett av huvudargumenten för ett medlemskap i EU faller.

Vad kan då ett litet land som Sverige göra för att påverka utvecklingen och leva upp till utfästelserna om en alleuropeisk integration? Ja, förmodligen mycket lite. Men det minsta vi kan göra är att ta vårt moraliska ansvar för Europas framtid på allvar, genom att bryta sönder den innehållslösa politiska retoriken och fokusera våra ansträngningar på utvidgningsproblematikens verkliga kärna – reformeringen av EU:s jordbruks- och regionalpolitik.

<\/body>